Sporne ta─Źke referendumske kampanje

Brzinsko dono┼íenje novog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi donosi nam pravila o referendumskoj kampanji koja su po prvi put ure─Ĺena, ali na veoma problemati─Źan na─Źin.

Sofija Mandi─ç je dobro┬áobjasnila┬ámnoge razloge zbog kojih je predlog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi sporan i koje kvazi-argumente je Vlada Srbije koristila da bi objasnila pojedine promene (cenzus, obaveznost, glasanje u posebnim situacijama, bira─Źko pravo). Relevantne organizacije civilnog dru┼ítva su ve─ç┬áobjasnile┬áza┼íto je proces dono┼íenja ovog akta bio nedemokratski, a ÔÇ×┼żaljenjeÔÇť Venecijanske komisije zbog zadocnelih izmena┬áostaje┬áu senci njihovog uglavnom pozitivnog mi┼íljenja o zakonskom tekstu.

Ni┼íta manje sporno, kao ┼íto ─çe se sasvim sigurno pokazati ve─ç u decembru i januaru, jeste pitanje referendumske kampanje.

Obave┼ítavanje gra─Ĺana

Potencijalno dobra novina u Zakonu jeste obaveza obave┼ítavanja gra─Ĺana o ─Źemu se uop┼íte odlu─Źuje. Ta informacija ÔÇ×treba verno i u jednakoj meri da odra┼żava stavove strana koje se zala┼żu za razli─Źite odgovore na referendumsko pitanjeÔÇť. Venecijanska komisija je svojim komentarima uticala da se pravila u vezi sa obave┼ítavanjem gra─Ĺana poprave. U septembarskom mi┼íljenju oni su ukazali (sli─Źno kao i doma─çe organizacije civilnog dru┼ítva) da je neprimereno da gra─Ĺane o referendumu obave┼ítava Vlada Srbije (i sli─Źni organi na drugim nivoima), pa ─çe sada to biti posao Republi─Źke i drugih izbornih komisija. Tako─Ĺe je produ┼żen i rok da se utvrdi tekst obave┼ítavanja (20 dana od dana raspisivanja referenduma), ali nema roka za njegovo dostavljanje.

RIK ─çe obave┼ítenje doneti kao akt, nejasno koje vrste. Po┼íto Zakon o referendumu ne daje pravo prigovora niti ┼żalbe protiv tog akta, postoja─çe jedino mogu─çnost njegovog osporavanja kroz upravni spor. Me─Ĺutim, iako za tim o─Źigledno postoji potreba, veoma je upitno da li bi Upravni sud bio obavezan da takav upravni spor razre┼íi u kratkom roku, shodnom primenom izbornih propisa.

Mnogo stvari mo┼że krenuti po zlu u vezi sa ovim obave┼ítenjem. Pre svega, nema nikakvih pravila o tome koje sve izvore RIK mora konsultovati da bi utvrdio koje su to ÔÇ×straneÔÇť koje se zala┼żu za, a koje protiv referendumskog predloga. Nije, na primer, propisan postupak u kojem bi RIK prikupljao takve stavove od zainteresovanih politi─Źkih subjekata, udru┼żenja, nau─Źnih institucija ili ad hoc organizovanih grupa gra─Ĺana. Nije ─Źak predvi─Ĺena ni obaveza da se konsultuju svi oni subjekti koji su najavili da ─çe voditi referendumsku kampanju. ─îak i kada bi RIK prikupio sve raspolo┼żive informacije, nedostaje postupak u kojem bi se utvrdilo da li su razli─Źiti stavovi verno preneti u obave┼ítenje za gra─Ĺane.

Velike dileme u primeni ovog pravila, i jo┼í ve─çi prostor za manipulaciju, postoje kod odabira relevantnih stavova koji ─çe biti uvr┼íteni u obave┼ítenje komisije. Imaju─çi u vidu da je propisana obaveza da se obave┼ítenje dostavi na ku─çne adrese i prevede na jezike nacionalnih manjina koji su u slu┼żbenoj upotrebi, logi─Źno je pretpostaviti da ono ne─çe biti velikog obima i da stoga ne─çe biti mogu─çe da se prenesu svi izneti razlozi za i protiv, a pogotovo ne analize u kojima se obrazla┼żu takvi stavovi (na primer za┼íto su nova ustavna re┼íenja o izboru sudija i tu┼żilaca bolja ili lo┼íija od postoje─çih). Da stvar bude komplikovanija, zainteresovane strane mogu biti i za i protiv referendumske odluke iz veoma razli─Źitih razloga, pa bi su┼ítinski trebalo obezbediti jednakost u predstavljanju ne samo po liniji za/protiv, ve─ç i u okviru svake od tih kategorija.

Na kraju se lako mo┼że dogoditi da neki bitni stavovi ne budu uop┼íte predstavljeni, ili da ne budu predstavljeni verno. Druga opasnost na vidiku jeste da se klju─Źni argumenti protivnika predloga koji je pred gra─Ĺane iznela vlast relativizuju ili makar da se ozbiljne i argumentovane kritike u─Źine manje vidljivima, na primer tako ┼íto bi vlast dala nesrazmerno mnogo prostora organizacijama i grupama koje se njenom predlogu protive iz nekih bizarnih ili ve─ç na prvi pogled neutemeljenih razloga.

Predstavljanje predloga kao referendumska kampanja

─îlan (27) o referendumskoj kampanji je tako─Ĺe popravljen na osnovu mi┼íljenja VK, ali ne dovoljno. Ovo je jedna od odredbi koje moraju biti promenjene, makar u poslednji ─Źas, jer bespotrebno i nelegitimno su┼żavaju prostor za demokratski dijalog. Naime, pored stvari koje nesumnjivo jesu referendumska kampanja (na primer podela reklamnog materijala radi pozivanja gra─Ĺana da se na referendumu izjasne za ili protiv), na spisku su se na┼íle i ÔÇ×aktivnosti koje sprovodi organizator referendumske kampanjeÔÇŽ u svrhu javnog predstavljanja referendumskih predlogaÔÇť.

Primera radi, koalicija prEUgovor je 10.11.2021┬áorganizovala┬ádiskusiju o┬áplaniranim┬áustavnim promenama. Predstavnici 4 relevantne nevladine organizacije ÔÇô Dru┼ítva sudija Srbije, Udru┼żenja javnih tu┼żilaca i zamenika javnih tu┼żilaca, Komiteta pravnika za ljudska prava i Transparentnosti Srbije, kao i Saveta za borbu protiv korupcije┬áiznosili┬ásu svoja vi─Ĺenja o tekstu, u kontekstu┬áobaveza┬áSrbije iz Poglavlja 23 pregovora sa EU. Diskutanti su predstavljali i ocenjivali pojedina re┼íenja, ne ube─Ĺuju─çi ikoga da na referendumu treba da glasa za ili protiv njih. Da je ova diskusija organizovana 20 dana kasnije bila bi nedopu┼ítena! Naime, skup je organizovan u okviru projekta koji┬áfinansira┬áinostrani donator. A pravila o finansiranju referendumske kampanje izri─Źito zabranjuju prikupljanje sredstava od stranih dr┼żava, stranih fizi─Źkih i pravnih lica. Takva zabrana ima smisla kada je stvarno re─Ź o referendumskoj kampanji (ube─Ĺivanju gra─Ĺana da treba da se izjasne za ili protiv), ali svakako ne za ono ┼íto u stvari nije nikakva kampanja, ve─ç rasprava o pitanju o kojem se odlu─Źuje.

Inostrani donatori na stranu, ovako ┼íiroko postavljena definicija ÔÇ×referendumske kampanjeÔÇť obeshrabruje organizovanje debata i na drugi na─Źin. Svako ko bude ┼żeleo da organizuje stru─Źnu debatu o pitanju o kojem se odlu─Źuje na referendumu bi imao status ÔÇ×organizatora referendumske kampanjeÔÇť, pa bi morao da otvara poseban ra─Źun za njeno finansiranje i da podnosi izve┼ítaj Agenciji za spre─Źavanje korupcije, ─Źak i kada su ulo┼żena sredstva minimalna a pristup temi u potpunosti izbalansiran. ┼átavi┼íe, stru─Źnu debatu o ustavnim promenama uop┼íte ne bi mogle da organizuju neke institucije koje su po prirodi svog posla pozvane da to u─Źine, na primer Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu ili Institut za uporedno pravo. Naime, organizator referendumske kampanje, izme─Ĺu ostalih, ne mo┼że da bude ni javna ustanova. Tako bi i neki novi profesor Mihajlo ─Éuri─ç bio li┼íen mogu─çnosti da govori o ÔÇ×smi┼íljenim smutnjamaÔÇť u vezi sa ustavnim amandmanima na mati─Źnom fakultetu.

Pozivanje na u─Źe┼í─çe

Izri─Źito je navedeno da se referendumskom kampanjom ne smatra ÔÇ×pozivanje gra─Ĺana da u─Źestvuju na referendumuÔÇť. Primenom argumentum a contrario dolazimo do zaklju─Źka da bi pozivanje na bojkot referenduma predstavljalo kampanju, iako ni jedno ni drugo ne potpada pod definiciju referendumske kampanje. Zakon se ne bavi re┼íavanjem mogu─çih spornih pitanja ÔÇô ukoliko bi neko od organizatora referendumske kampanje smatrao da je kampanja drugog subjekta kojom se poziva na glasanje samo prividno neutralna, ne bi imao kome da iznese svoj prigovor.

Zabrana obe─çavanja ili davanja sredstava i pomo─çi

Novi zakon ─çe izri─Źito zabraniti da se gra─Ĺanima radi ube─Ĺivanja obe─çavaju ili daju bilo kakva materijalna sredstva iz privatnih i javnih izvora, ili neki vid nematerijalne pomo─çi. Ipak, svojevrsni vid takvih obe─çanja je ve─ç po─Źeo, istina ne za ustavni, ve─ç za najavljeni ÔÇ×litijumskiÔÇť referendum i pre nego ┼íto je raspisan.

Javni funkcioneri

ÔÇ×Javni funkcioneri ne mogu u tom svojstvu, niti u situacijama u kojima se nalaze povodom vr┼íenja javne funkcije, voditi referendumsku kampanju niti mogu u svojstvu javnog funkcionera u─Źestvovati u aktivnostima organizatora referendumske kampanjeÔÇť ÔÇô glasi jedna od odredaba koja je popravljena na osnovu predloga koje je Transparentnost Srbija uputila Ministarstvu. Me─Ĺutim, nije prihva─çen predlog da o slu─Źajevima kada funkcioneri prekr┼íe pravila Agencija mora da donese odluku u roku od 5 dana, iako takvo pravilo ve─ç postoji kad je re─Ź o izbornoj kampanji.

Finansiranje iz bud┼żeta ÔÇô na─Źelno zabranjeno, a mogu─çe na mala vrata

Finansiranje referendumske kampanje iz javnih izvora je zabranjeno, ali ta zabrana nije dosledno sprovedena. Za razliku od izborne kampanje, ovde nema bud┼żetskih dotacija ni za politi─Źke stranke, ni za druge organizatore kampanje (na primer preduze─ça, ad hoc grupe gra─Ĺana, udru┼żenja, verske zajednice, sindikati).

Kako je ve─ç re─Źeno, i dr┼żavnim organima je zabranjeno da vode svoje kampanje u vezi sa referendumom. To je veoma bitno i dobro, pogotovo kada se setimo skandalozne odluke Vlade iz 2006. da gra─Ĺane o njihovom tro┼íku ube─Ĺuje da podr┼że promenu Ustava preko TV i novinskih oglasa i bilborda u vrednosti od oko 1,2 miliona evra (kad ve─ç kudim tu Vladu, red je da se istakne da je podnet detaljan ra─Źun o tim tro┼íkovima, koji se vi┼íe ne mo┼że prona─çi na sajtu Vlade, ali je sa─Źuvan na sajtu TS). Pred ustavni referendum od pre 15 godina Vlada je tako─Ĺe iz bud┼żetske rezerve velikodu┼íno donirala parlamentarnim strankama jo┼í blizu 2 miliona evra (150 miliona dinara), bez ikakvog pravnog osnova, i obaveze polaganja ra─Źuna, a srazmerno broju poslanika. Po toj srazmeri, protivnici ustavnog predloga su dobili tek oko 1,2% ukupne sume. U praksi, novac je velikim delom ulo┼żen u izbornu kampanju koja je usledila nekoliko meseci kasnije, mada su ga neke stranke i vratile ili se ┼żalile da nisu dobile sve.1

Finansiranje referendumske kampanje iz bud┼żeta bi bilo gotovo nemogu─çe izvesti na pravi─Źan na─Źin, imaju─çi u vidu da broj subjekata koji bi vodili takvu kampanju mo┼że biti veoma velik, te da oni ne pripadaju nu┼żno istom taboru, ─Źak i kada se zala┼żu za isti odgovor na referendumsko pitanje. U svakom slu─Źaju, izvesno je da ne bi bilo pravi─Źno da se (parlamentarne) politi─Źke stranke privileguju (kao ┼íto je u─Źinjeno 2006) u odnosu na sve druge subjekte zainteresovane za ishod referenduma. Me─Ĺutim, na kraju ─çe ipak biti tako, ali na posredan na─Źin.

Ministarstvo dr┼żavne uprave je u nacrtu zakona iz jula 2021. dalo dosledan predlog ÔÇô da politi─Źke stranke, kada finansiraju referendumsku kampanju, ne smeju da koriste novac koji su dobile iz bud┼żeta za druge namene (finansiranje redovnog rada, finansiranje izborne kampanje). To re┼íenje je, na┼żalost, napu┼íteno, i to zbog preporuke Venecijanske komisije. Komisija je s pravom ukazala da ─çe biti te┼íko da se utvrdi poreklo strana─Źkog novca, ali je preporu─Źila da se zabrana ukine i bila zadovoljna ┼íto je tako i u─Źinjeno. Postojala je mogu─çnost da se umesto ukidanja ova zabrana precizira kriterijumima za utvr─Ĺivanje porekla novca. Po┼íto stranke koje su zastupljene u Narodnoj skup┼ítini Srbije svakog meseca dobijaju iz bud┼żeta oko 100 miliona dinara, o─Źigledno je da ─çe gra─Ĺani Srbije dobiti jo┼í jednu priliku da plate sopstveno uverenje da treba da podr┼że referendumski predlog.

Ko ne mo┼że da vodi kampanju ÔÇô nelogi─Źna ograni─Źenja

Zakon zabranjuje nekim pravnim licima da vode i finansiraju referendumsku kampanju. Spisak je modifikovana verzija onog koji va┼żi za finansiranje izborne kampanje. Neke zabrane su nelogi─Źne. Izme─Ĺu ostalog, preduze─ça koja proizvode akcizne proizvode (kafa, nafta, alkohol, cigarete) ne bi mogla da vode i finansiraju kampanju, ne samo u vezi sa pitanjima od op┼íteg dru┼ítvenog zna─Źaja, ve─ç ni onda kada se na referendumu odlu─Źuje o stvarima od njihovog neposrednog interesa (na primer zabrana pu┼íenja, zabrana to─Źenja alkohola nakon 22.00).

Ho─çe li biti mogu─çe kontrolisati finansiranje?

Pravila o finansiranju kampanje, izve┼ítavanju i kontroli su ure─Ĺena na sli─Źan na─Źin kao i za izbore (prikupljanje i tro┼íenje sredstava sa posebnog ra─Źuna, podno┼íenje izve┼ítaja Agenciji za spre─Źavanje korupcije, kontrola od strane Agencije). Postoji i jedna korisna dopuna ÔÇô ra─Źun za finansiranje kampanje mora se zatvoriti pre podno┼íenja izve┼ítaja, ┼íto bi za posledicu trebalo da ima izmirenje svih tro┼íkova najkasnije 30 dana nakon kraja kampanje, dok nakon izbora partijama ─Źesto ostanu dugovi.

S druge strane, neka pravila o kontroli finansiranja kampanja ovde ne─çe biti primenjena. Za monitoring finansiranja izborne kampanje Agencija ima pravo na dodatna sredstva, a ovde ne. Namerno skrivanje porekla i obima sredstava za finansiranje izborne kampanje povla─Źi sa sobom krivi─Źnu odgovornost, dok su za kr┼íenje pravila o referendumskoj kampanji propisani samo prekr┼íaji. Postoje i brojne druge situacije u kojima mo┼że biti itekako sporno da li je ÔÇ×shodna primenaÔÇť Zakona o finansiranju politi─Źkih aktivnosti dovoljna.

U vezi sa ovim propustom naro─Źito treba naglasiti da za njega Venecijanska komisija ne snosi odgovornost, i pored toga ┼íto je dala pozitivno mi┼íljenje o zakonu. Naime, Komisija je naglasila da predmet njihove analize uop┼íte nisu bile odredbe drugih zakona koje uti─Źu na primenu pravila o referendumu. Po┼íto nije bilo preporuka, srpski zakonodavci su to razumeli kao signal da ni oni ne treba da proveravaju kako ─çe funkcionisati shodna primena pravila. Za sada se o tome ne ogla┼íava ni Agencija za spre─Źavanje korupcije, na ─Źiji rad ─çe krnja pravila imati najvi┼íe uticaja.

Poseban apsurd Vladinog predloga zakona jeste to ┼íto je za izradu akta kojim ─çe biti propisan sadr┼żaj izve┼ítaja o finansiranju referendumske kampanje odre─Ĺen rok od tri meseca (o─Źekivano: najranije 26. ili 27. februara 2022). S druge strane, ako ustavni referendum bude bio odr┼żan 16. januara, rezultati ─çe biti utvr─Ĺeni verovatno pre 20. januara, pa ─çe rok koji organizatori referendumske kampanje imaju da podnesu izve┼ítaj o finansiranju iste─çi oko nedelju dana pre nego ┼íto budu uop┼íte znali o ─Źemu i na kojem obrascu treba da izveste!

Re─Ź-dve o narodnoj inicijativi

Koliko god bile sporne norme o referendumu i referendumskoj kampanji, problemi sa ovim predlogom zakona su daleko ve─çi kada je re─Ź o narodnoj inicijativi. Jedino ┼íto ovo pitanje, zbog velike senke ustavnog referenduma, trenutno nije u fokusu.

Jedno od tih pravila ─Źini ovaj zakon neustavnim. Gra─Ĺani, koji do sada nisu morali ni┼íta da pla─çaju da bi koristili svoje ustavno pravo i podneli narodnu inicijativu, sada su izlo┼żeni tro┼íkovima overe (oko 10 hiljada evra za overu 30.000 potpisa, koliko treba kada je re─Ź o zakonima). Ta suma je velika za inicijativni odbor, a podno┼íljiva ako bi svaki potpisnik iz svog d┼żepa izdvajao 40 dinara. Me─Ĺutim, nije stvar ni u 1,2 miliona, ni u 40 dinara, ve─ç u principu ÔÇô ako su gra─Ĺani svoje ustavno pravo upra┼żnjavali bez naknade, uvo─Ĺenje takse efektivno su┼żava taj dostignuti nivo ljudskih prava, a to Ustav zabranjuje.

Na stranu i principi ÔÇô overa potpisa za narodnu inicijativu je jednostavno suvi┼ína, predstavlja samo maltretiranje za gra─Ĺane, pa ─Źak i za javne bele┼żnike. Naime, skup┼ítine ─çe na kraju odlu─Źivati o narodnoj inicijativi prema tome da li je poslanicima i odbornicima prihvatljivo ono ┼íto u njoj pi┼íe, bez obzira na to da li je svaki podatak iz li─Źne karte potpisnika pravilno upisan (┼íto bi trebalo da obezbede overitelji).

Nemanja Nenadi─ç┬áza Pe┼í─Źanik

  1. Kako je pisao ÔÇ×Glas javnostiÔÇť od 7.11.2006, ve─çina parlamentarnih stranaka, osim SPO i DS, koji je od dobijenih 19,2 miliona dinara u dr┼żavnu kasu vratio 2,6, jo┼í nije bila svela ra─Źun o tro┼íkovima svojih kampanja. U G17 Plus ka┼żu da su dobili 18, 6 miliona dinara, a da je najvi┼íe para oti┼ílo na bilborde, teren i SMS poruke koje su slali kao deo kampanje. Predstavnik SPS je naveo da ─çe ÔÇ×izve┼ítaj o tro┼íkovima kampanje prikazati kroz redovan izve┼ítaj o finansiranju stranakaÔÇť, i da na ra─Źun stranke nije leglo 500.000 dinara, a da su primili 13,2 miliona dinara za kampanju. Generalni sekretar SRS Aleksandar Vu─Źi─ç se ┼żalio da toj stranci nije upla─çeno jo┼í 10 miliona dinara od predvi─Ĺenih 49,2 miliona, i da je utro┼íen pun iznos. Prema proceni direktora DSS dobijenih 25,3 miliona dinara je i potro┼íeno. U Novoj Srbiji koja je dobijenih 7,2 miliona podelila sa SDPO, pravljenje izve┼ítaja o tro┼íkovima je toku. Socijaldemokratska unija i Gra─Ĺanski savez Srbije potro┼íili su novac na antireferendumsku kampanju, a dobili su 600.000, odnosno 1,2 miliona. (Navedeno na osnovu pres-klipinga organizacije Transparentnost Srbija, nedostupno na internetu.)